經濟觀察報 記者 田進 進入3月，從中國發展高層論壇2025年年會（下稱“CDF”）到博鰲亞洲論壇2025年年會（下稱“博鰲論壇”），多位專家公開呼吁城鄉居民養老保險金（因主要覆蓋農村老年群體，下稱“農民養老金”）上漲的步伐應該更快一些，他們預期的最終數值是上漲至每月400元―1000元不等。

農民養老金的資金來源主要包括“基礎養老金+個人賬戶養老金”。近年來，全國基礎養老金最低標準一直以定額調整的方式逐年上漲，已從制度建立初期的每人每月55元提高至143元。2024年和2025年，基礎養老金每月20元的漲幅已創下制度實施以來的新高，此前年漲幅大多在5元一10元。

在CDF上，國務院發展研究中心原副主任劉世錦說，目前，城鎮機關事業單位退休人員養老金約為6000元/月，城鎮退休職工約為3000元/月，城鄉居民養老保險參保者中95%為農村居民，其養老金僅為220元/月，與前兩者相比存在10到15倍的差距。這一現象表明，盡管近年來在基本公共服務領域已做了大量工作，但在養老保障等部分領域仍存在突出問題：一是水平較低，二是城鄉差距顯著。

市場高預期之下，一個不可忽視的現象是，農民養老金的上漲更多依賴于各級財政轉移支付。中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文對經濟觀察報表示，農民養老金與城鎮職工養老保險金（下稱“職工養老金”）的差異較大，未來應該盡力縮小兩者差距，但同時也要合理安排進度，根據農民養老金的制度性質，在制定漲幅時最大限度地體現盡力而為、量力而行。

為何要漲

作為大量農村老人的一項穩定收入，農民養老金制度在減輕老年人支出壓力、調節收入分配和進一步促消費等方面發揮著重要作用。

一方面，為縮小收入差距，政策文件多次提及要“提低、擴中、調高”（提高低收入人群收入增速、擴大中等收入群體規模、調節過高收入人群的收入）。促進農民養老金增長成為提高低收入人群收入的重要舉措。

3月25日，全國人大財經委員會副主任委員、原中國銀保監會主席郭樹清在博鰲論壇上表示，2024年農民養老金平均每月約240元，僅相當于農村人均可支配收入的12%、低保標準的40%，遠不能覆蓋基本生活開支。

另一方面，提升農民養老金水平被視為促進消費增長的一個路徑。

劉世錦表示，經測算，農村居民作為中國收入水平最低的群體，其消費傾向較高。例如，若向其提供1萬億元資金，其消費傾向約為0.8，即他們將拿出8000億元用于直接消費。從學術角度研究消費乘數效應，大致為1.5，由此可拉動GDP增長約1.2萬億元。這將為年度經濟增長提供近1個百分點的支持。在刺激政策的各項資金支出中，這項政策對增速的拉動力度是“靠前”的，對穩定經濟增長具有重要意義。

2024年底，瑞銀亞洲經濟研究主管、首席中國經濟學家汪濤曾提出，通過計算發現，城鄉居民養老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央財政提供補貼，那么中央財政需要每年額外支出4000億元左右。這一規模雖然不是很大，但能惠及1.7億領取居民養老金的人和5億多參保人群，政策事半功倍。這不僅能在短期內穩定和提振居民的信心，也能在長期建立完善的社會保障體系。

漲幅多少

不同專家提出了不同的漲幅建議。

劉世錦建議，爭取在一兩年內，將農民養老金從200多元/月增加到400元/月，并用三年時間將農民養老金提升至600元/月，達到目前農村的低保水平。這一水平仍不算高，此后兩年內再將其提升至1000元/月左右。即便如此，與城市退休職工和機關事業單位人員相比，仍存在數倍差距。

郭樹清則表示，應當逐步縮小養老金不合理的群體、地區以及城鄉差異。可否考慮，持續地、較大力度地調增農民養老金，未來五到六年逐步追平城鎮職工養老金的低線水平，縮小城鎮老年人與農村老年人的平均收入差別，爭取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。

浙江大學共享與發展研究院院長李實在CDF上表示，即使農民養老金從目前的200多元/月漲至400元/月依舊不夠，大量農村老年人已經退出了勞動力市場，收入水平不高，但醫療支出費用大，因此會面臨比較困難的經濟支出壓力。“過去，農村老年人對中國經濟的發展作出過巨大貢獻，在這種情況下，如果能較大幅度上漲農民養老金，能更好地解決農村老年人的養老問題。”

錢從何出

從制度設計看，農民養老金的支付在很大程度上依賴于財政轉移支付。鄭秉文表示，過去十幾年，農民養老金的支出約90%來自各級財政轉移支付，10%左右來自個人繳費。

人力資源社會保障部數據顯示，2019年一2022年，實際領取農民養老金待遇的人數從約1.6億增長至約1.65億，2023年更是驟增至1.73億。因此，在巨大的基數效應下，即使每月只漲20元，財政每年也需要額外支出超400億元。

按照李實測算，如果農民養老金漲至1000元/月，每年整體的財政支出將達到2萬億元左右。

在各級財政支撐農民養老金支出的過程中，中央財政給予各地的人均補貼是統一的（2025年為143元/月），而不同地方的財政轉移支付能力則決定了當地農民養老金的實際水平。2024年，上海和北京的農民養老金最低標準分別為1490元、961元，而廣東、江蘇、湖南等地的農民養老金月最低標準則在150元一300元之間。

相比之下，城鎮職工養老保險金的支出絕大部分來自單位繳費（統籌養老金）和個人繳費（賬戶養老金），并設有最低繳費年限要求，存在較為緊密的“繳費一待遇”的精算關系。其中，統籌養老金中約15%來自財政補貼。

鄭秉文說:“從制度性質看，農民養老金制度并非嚴格意義上的養老保險制度，而是幾乎完全依賴于各級財政條件的定額式養老津貼制度——個人到60歲即可領取，人人有份，沒有繳費記錄的要求和最低繳費年限要求，也基本沒有其他任何資格條件要求。”

近兩年，地方財政收入面臨一定壓力。財政部數據顯示，2024年，財政收入實現恢復性增長，比上年增長1.3%。

一位市級財政人士曾對經濟觀察報表示，受限于地方財政支出壓力，2025年其所在城市很難較大幅度地提高農民養老金漲幅，除非是大幅度提高中央財政的補助力度或增加地方可支配財力。

鄭秉文表示，從可持續發展角度看，一項國家的民生制度需要有穩定的資金來源。由于農民養老金制度的資金來源更多依賴于各級財政轉移支付，因此制定養老金漲幅時應該堅持盡力而為、量力而行，在財政允許的最大范圍內提高待遇水平。作為國家提供的“定額式”養老津貼，脫離財政的任何其他籌資渠道都是難以成立和不可持續的。

為了能進一步提升農民養老金的資金來源，劉世錦在CDF上建議，從現有刺激政策資金中劃出一部分，例如5000億元，注入城鄉居民基本養老保險基金用于支出，從而使農民養老金從220元提升至400元；其次，將國有資本較大規模劃轉至養老基金，重點是劃轉至農民養老金。